国会質問

質問日:2008年 4月 22日 第169国会 災害対策特別委員会

宅地耐震化対策について

内閣府の加藤利男政策統括官(防災担当)は二十二日、家屋の損壊程度に応じて出される罹(り)災証明について、地盤災害についても「自治体が必要だと判断すれば実施は可能」との見解を示しました。衆院災害対策特別委員会で日本共産党の高橋千鶴子議員の質問に答えました。

 政府は二〇〇六年に宅地造成等規制法の改正で「大規模盛土造成地滑動崩落防止事業」を創設し、同年の中越沖地震で被災した新潟県柏崎市の山本団地に初適用されました。同団地の崩落防止の総事業費一億六千万円のうち、四分の一が住民負担です。高橋氏は、自治体の対応次第で自己負担をゼロ、八分の一などに小さくできることを国交省に確認しました。

 その上で、宅地防災について、これまで集中豪雨による崩落が前提とされ、地震を考慮した基準とならなかった点で国の無策を追及。国土交通省の増田優一都市・地域整備局長も「遅れてしまった」と認めました。

 高橋氏は、建物の耐震改修と宅地耐震化を一体で進める計画をもった自治体に対して、地震防災特別措置法や耐震改修促進法などで重点的に支援すべきだと提案。

 増田局長は「推進を検討したい」と答弁。泉信也防災担当相は「これからの宅地造成は、耐震化の必要な土地を避けて、別の所に住宅地を考える対策も考えなければならない時期にきている」と述べました。

大規模盛土造成地滑動崩落防止事業 

 大地震が発生した場合に、滑動崩落するおそれのある大規模盛土造成地で、盛土部分の面積が三千平方メートル以上、家屋が十戸以上を条件とし、国道や河川などの公共施設に被害が発生するおそれのある地域で滑動崩落防止工事を行う場合、工事費用の四分の一を国が補助するもの。

(2008年4月23日(水)「しんぶん赤旗」より転載)

 

――― 議事録 ――――

○高橋委員 日本共産党の高橋千鶴子です。

 きょうは、宅地耐震化の問題について伺いたいと思います。

 二〇〇六年、宅地造成等規制法が改正され、造成宅地防災区域の指定や大規模盛土造成地滑動崩落防止事業などが創設されました。直接のきっかけは、〇四年の中越地震での宅地地盤災害が大きかったと思います。〇七年の中越沖地震において被災した柏崎市山本団地が本事業に初適用されました。私自身、この間、現地に足を運び、団地の皆さんと政府申し入れも行ってきましたので、本当にうれしく、また団地の一日も早い復興を願っているところであります。

 まず確認ですが、都市防災推進事業制度要綱によれば、大規模盛土造成地滑動崩落防止事業に要する費用について、国が事業費の四分の一を補助、もしくは地方公共団体が補助する費用の四分の一以内を補助すると規定しているところです。初めから土地所有者の自己負担を定めているわけではないこと、つまり、四分の一自己負担を求めるなどということは決めていないと思いますけれども、確認させてください。

○増田政府参考人 お答えいたします。

 御指摘の大規模盛土造成地滑動崩落防止事業、お話ありましたように、これは直接補助と間接補助がございまして、事業主体が公共団体である場合は国の補助四分の一ということでございます。それから、公共団体以外、例えば宅地開発事業者でありますとか、あるいは宅地所有者が集まってやるというような場合には、公共団体が二分の一以上補助する場合に、その半分、全体の四分の一補助する、こうなっています。

 したがいまして、制度要綱上は必ずしも宅地所有者の自己負担を念頭に置いた制度にはなっておりませんが、事業主体が公共団体以外の場合には、当然事業者がその残りを負担しなきゃいけないということがありますし、また、公共団体が施行者の場合でも、その一部を宅地所有者に負担をお願いするということもあるというふうに考えております。

○高橋委員 ありがとうございます。

 自己負担は初めから決まっているわけではないのだということを確認させていただきました。これは、裏を返せば、自治体の対応次第では、自己負担がなしということもあるだろうし、あるいは八分の一などという形でもっともっと小さくすることもできるということではないか。今後のこともありますので、このことは確認をさせていただきました。

 実は、山本団地の場合は、今御説明いただいた後者の状況なわけで、四分の一が自己負担ということになっております。そのために、総事業費一億六千万円の四分の一、四千万円をどのように割り当てるかということで問題となっています。

 山本団地は、広範にわたり、山崩れと地すべり、地盤沈下と液状化が発生し、依然として三十四世帯が避難勧告を受け、周辺の十五世帯もいまだ液状化により不安な毎日を送っております。

 地震の直後に全世帯が一致して山本団地を守る会を結成し、一丸となって復興を目指してきたわけです。その地域が、一人一人の負担をどうするかという話になったときに、世帯構成や年齢も違いますし、被害の程度も違うという中で、どうまとまるのかというので悲鳴が上がっている。せっかくの築かれたコミュニティーが破壊されかねないほどの大事になっている。このことをどのように考えるか、伺いたいと思います。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 御指摘のありました柏崎市の山本団地、この事業を初めて適用した事例でございました。

 市の方も地元に入りまして、どういった費用負担でやるかということで調整をした結果、今先生お話ありましたように、総事業費一億六千万のうちの四分の一、四千万円を宅地所有者等で負担していただきたいということでございまして、人家の戸数が五十二戸ということでございますので、平均七十万円程度の負担をお願いする前提で現在調整をしているというふうに伺っております。

○高橋委員 どの程度ですかという質問をしたのではなくて、住民の合意形成が必要なのは当然なんですけれども、そのことによって一人一人がばらばらにされるといいますか、大事なコミュニティーが壊されかねない。コミュニティーを維持しながら、それぞれが納得するということをどのようにするのかという点で、何か国としてアイデアはありますか。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 国としてということでございますが、これはやはり、市の市長さんあるいは市の担当部局とよく住民の方が話し合ってやっていただきたいというふうに考えております。

○高橋委員 これ以上は言いませんけれども、よく話し合ってというのは当たり前のことなんです。そして、私が最初に紹介したとおり、地域のコミュニティーというのは今はなかなか難しい状況になっているわけですね。そういう中で、新潟というのは比較的コミュニティーが残っている。非常に協力し合って、発災直後から苦労してみんなが一丸となって頑張ってきた。そういう中でもやはり一人一人に割り振るとなると簡単ではないのだという点で、一定の納得できる一つのアドバイスなり、あるいは期限を一定延ばしてやるなり、いろいろな工夫ができるだろう。それは基本的には自治体が窓口ではあるけれども、その点でのアドバイスなども十分考慮していただけたらいいのではないかということを含めて言わせていただきました。

 その上で、しかし大事なことは、被災地であるということなんですね。被災地の場合は、先般改正をした被災者生活再建支援法で、今回遡及適用になるわけですが、それでも三百万円なわけですよね。そうすると、もともと自宅を再建するために多額の自己負担は当然あるわけです、地盤以外にも。地盤は全く負担がなくても、それ以上の上物の負担があります。まして、一千万かけてリフォームしたばかりのおばあちゃんが被災しました。そのように、住宅ローンやリフォームローン、そういうものを二重に抱えた上での今回の事態だということを考えれば、もっと負担軽減を考えていいのではないかと思いますが、いかがでしょう。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 これは、被災者再建支援法の議論にも関することでございますけれども、あくまでも造成宅地ということで、個人の財産に関する助成をどうするかということでこの制度が検討されているわけでございまして、制度の発動要件の中にも、ちょうど山本団地の下に鯖石川という川がありまして、この鯖石川にこの団地が二次崩落いたしますと影響があるということで公費による助成を行うということになっているわけでございまして、そこは、公費負担の考え方と個人財産の復旧をどうするかという兼ね合いの中でこういう負担割合が決まっているというふうに御理解いただきたいと思います。

○高橋委員 その個人の財産の問題をこの間の事例は乗り越えてきたということ。

 大臣にもぜひ聞いていただきたいと思いますけれども、ここは指摘にいたしますが、二〇〇四年の中越地震のときも、高町団地という、まさにこれは私有財産が問われた問題がございました。しかし、これも私は取り上げましたけれども、地域のコミュニティーをどう再建するのかという問題、あるいは中に市道があって公共の施設と入り組んでいるということを考えたときに、全体として復興しなければならないのではないかという問いかけをいたしまして、最終的には公費で、自己負担なしでできました。

 それで、高町団地と山本団地がなぜ違うのか。聞いていただきたいのは、高さが若干足りなかった、それだけでございます。それだけのために今回山本団地は自己負担が発生した、そういうことをぜひ受けとめていただきたいと思います。今後の検討にしていただきたい。

 そこで、あわせて要望が出ているのは、罹災証明が家屋の損壊の程度に応じて出されておりますけれども、地盤災害についても罹災証明を出してほしいという要望がございます。内閣府は、今、大規模災害時における家屋の被害認定業務の実施体制整備のあり方についてまとめるべく検討会を行っております。その中でも、罹災証明について、自治体の窓口や内容もばらばらである、発行対応について検討が必要とされております。

 この際、地盤災害についても含めるべきと考えますけれども、いかがでしょうか。

○加藤政府参考人 お答え申し上げます。

 住家等に関します罹災証明は、市町村が、被災状況の現地調査等を行いまして確認した事実に基づき発行しているものでございます。これは地方自治体の自治事務として扱われているというふうに承知をしております。

 その対象に地盤被害に対するものも扱ってはどうかという御指摘かと思いますが、それにつきましては、地方自治体において必要だと判断される場合には実施することも可能だというふうに考えているところでございます。

○高橋委員 では、自治体の判断で可能だということを確認させていただきたいと思います。

 そこで、今度は宅地耐震化推進事業についてでありますけれども、〇六年の法改正の際は、全国の大規模盛り土造成地は一万三千カ所、うち大地震などで人家や公共施設などに大きな影響を及ぼすおそれのあるものが一千カ所と推定をし、これを十年間で半減するとされました。

 ことしは三年目に当たりますけれども、進捗状況はどうなっているのか、またどのように進めるのか、伺います。

○増田政府参考人 お答えいたします。

 御指摘の宅地耐震化推進事業、これは、十八年度に創設された事業でございまして、まず大規模盛り土造成地につきまして調査を行いまして、変動予測調査、宅地ハザードマップをつくるということをやります。その上で、それに従って、必要な事業について、先ほどありました大規模盛土滑動崩落防止事業を行う、こういう流れで進むわけですが、十八年度創設以降、これまでのところ、そのハザードマップ、変動予測調査でございますが、これにつきましては二十一の公共団体で実施いたしております。

 事業につきましては、先ほど御紹介いたしました柏崎市の一件でございます。

○高橋委員 千カ所を十年間で半分ということは五百カ所になるわけですから、そういう意味ではかなりテンポが遅い。一年でできる事業ではありませんよね。そういう点では非常に遅いと思うんです。

 例えば、ハザードマップを公表している川崎市を除けば、十八年度に始めた堺市、鹿児島市を初め、翌年度は予算要求をしていない自治体が見受けられます。このような自治体は何がネックになっているとお考えですか。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 大規模造成地の調査ということでございますので、自治体がやる場合には、航空写真、図面等でまず確認する、それから、マップをつくる際には、それを踏まえてボーリング等の調査をするということでありまして、大変費用がかかるということが一つございます。

 もう一つは、大規模造成地は、既にもう家が建ってお住まいの方もたくさんいらっしゃるわけですから、その調査をした結果の取り扱いの問題等々、やはり部内において慎重に検討すべき事項が少なからずあるということで、なかなか調査が進んでいないというふうに私どもは理解しております。

○高橋委員 そうなんですね。

 それで、事業が中断している自治体に私どもの方でも聞き取りを行ったんですけれども、例えば、第一次スクリーニング、先ほどお話しされたような航空写真とか手持ちの地図とかを比較して分布を見る。そこまでは机上の作業なのでいいんですけれども、その次の二次スクリーニングにいくためには現地調査が必要である。それで、その箇所がたくさんあって、どこから手をつけるか、場所を特定できたとしても、住民への説明や合意形成を考えると気が重いとおっしゃっています。あるいは、対象を個別に絞り込んでいくためには、市町村や公共建築物、道路、鉄道など、関連するものが多過ぎて、調整が必要であると。あるいは、一番気がかりなのは住民負担であると。自分の地域が危険と言われた住民のことを考えると、役所としてどのように納得してもらうのか、住民合意をどうやってつくっていくのか、行き詰まっていると。国からの補助があるにしても、あなたのところが危険ですと伝えられた場合、住民が受け入れられるのかなど、検討が必要なことはたくさんある。こうした住民への説明、多額の財政負担などで二の足を踏んでいるという様子が非常に伝わってまいります。

 旗を振ってもなかなか進まない事情はよくわかっていると思いますが、どのように進めていくおつもりですか。

○増田政府参考人 今先生からるるお話ありましたように、私どもとしても、大変自治体に悩みの深いことだと思っております。

 ただ、非常に危険の大きな造成宅地、たくさんございますので、粘り強く私どもとしても公共団体にその普及啓発を努めてまいりたいというふうに考えております。

○高橋委員 それで、幾つか考えていきたいんですけれども、例えば、宅地造成等規制区域が全国で二十二都道府県と五十二市での指定にとどまって、国土の二・七%、今回の新潟県でもまだ全県無指定という状態ですが、全県無指定であるというところ、十八というところでゼロ%になっている。

 このような従来の規制区域指定が進まなかったこと、実際には無数に宅地造成地があるわけですので、できてしまってから指定するのは極めて困難、先ほど来話がある、そのことを考えると、これまでの規制のあり方がむしろ消極的過ぎたと言えるのではないか。この点はいかがでしょうか。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 やはりこの事業は、最後の事業化のめどまである程度見込んで動きませんと、調査をしてマップをつくる、ただし事業の見込みが立たないということになりますと、危険度だけを公表した上で進まないという事態、これは大変な事態になるわけでございまして、自治体の方でも、ある程度事業化を頭に置きながら、手順を持って進んでいくというふうな進め方をしているわけでございます。したがいまして、事業化そのものが、今度の山本団地もそうでございますけれども、大変難しい事業でございますので、どうしても二の足を踏んでいるということでございます。

 それから、御指摘のありました区域指定でございますが、この区域指定につきましても、一たん区域に指定されますと、当然、個人の財産でございますので、資産価値等への影響もあるということでございまして、どうしても慎重にならざるを得ないという話は伺っております。

○高橋委員 ですから、その宅地を造成する前の規制である規制区域の指定について、もう少し全国的に進める立場でやるべきではなかったのかということであります。

 このことを含めて次の質問にも答えていただきたいんですけれども、宮城県沖地震が、地震の規模がマグニチュード七・五前後で、十年以内に五〇%、三十年以内には九九%発生すると言われております。七八年のときには、死者二十七人、負傷者一万九百六十二人、全半壊戸数が七千五百戸を超え、被害額が二千六百八十億円、宮城県の年間予算が三千億円なので、これに匹敵するような甚大な被害でありました。そして、その大きな特徴が団地の宅地被害であったこと、とりわけ谷埋め盛り土の危険性が指摘されていたのは周知の事実でございます。

 しかし、宅地防災については、集中豪雨に対するのり面崩壊などが前提とされ、地震を考慮した基準とはなってこなかった。こうしたことも反省するべきではないかと思いますが、いかがでしょうか。

○増田政府参考人 お答えいたします。

 御指摘のように、今回、基準の改正を行いましたきっかけは、やはり阪神・淡路大震災の問題でございます。その後、さまざまな調査を私どもいたしまして、技術的な知見も積み重ねまして、平成十八年に、宅地造成等規制法と都市計画法の改正によりまして、それ以降の宅地開発につきましての耐震技術基準の追加をしたわけでございます。

 したがいまして、これからは、そういった開発許可の基準につきましては、耐震基準をしっかりと審査してまいりたいというふうに考えております。

○高橋委員 ですから、例えば〇六年の改正のときにも、阪神・淡路大震災、中越地震を踏まえてと書いているわけです。だけれども、阪神と中越の間には九年も間があるわけですよね。しかも、今言った宮城県沖地震は七八年ですから、阪神までの間に十七年あるわけですよ。その間だって宅地の被害というのはあった。そういうことを踏まえれば、どうしてもやはり後手後手に回ったのではないかということは言えるのではないんですか。

○増田政府参考人 お答え申し上げます。

 宅地開発の技術基準、先ほどありましたように、一定の造成基準をつくってやってきたわけでございますが、御案内のように、地震による滑動崩落というものが改めて認識されたということで、平成十八年に技術基準の追加を行ったわけですが、それまでさまざまに技術的知見の積み上げをやってきて、おくれてしまったということだと思っております。

○高橋委員 はい、わかりました。おくれてしまったと一言言っていただきましたので。

 その上で、宅地耐震化推進事業に当たっては、土地所有者や公共物の管理者のみならず、開発業者にも費用負担を求めるべきと考えますが、いかがですか。

○増田政府参考人 お答えいたします。

 技術基準追加施行後の開発に当たりましては、耐震化性能につきましてしっかりとした審査をして、耐震化を備えた宅地造成を行うということはもちろんだと思っております。

 ただ、御指摘がありましたように、それ以前の施工、それ以前の技術基準に照らして行われた工事というのは当然たくさんあるわけでございまして、そういった工事につきまして、さかのぼって、現時点において、そういった耐震補強のための費用負担をその事業者に改めて求めるというのはなかなか困難だというふうに考えております。

○高橋委員 実は、私、〇六年のときは所管委員ではないので質疑の機会がなかったわけですけれども、そのときも言わせていただいたんですね。

 今議論してきたように、宅地の耐震基準が明確にされるまで非常におくれて、それ以前のものはその当時の基準に合わせていたのだから責任は問えないという議論なわけですよ。そうすると、だれが責任あるのかといったら、行政にも当然責任はあるし、しかし、だからといって、開発業者には何も責任がなかったのかという点ではやはり問われるのではないか。それは、中越でも、法的措置も考えたいなというくらい話題になっておりました。

 そのこととあわせて、中越の場合などでも、公共が取得をして開発をし、例えば住宅供給公社ですとか、それがいずれ転売されていったというケースもございますので、その点などもやはりあいまいにするべきではない。これは指摘だけにしておきたいと思います。引き続いて検討してください。

 それで、何とか事業を進めたいという上で提案をさせていただきますけれども、建物の耐震改修と宅地耐震化を一体で進める計画を持った自治体に、例えば地震防災特別措置法、耐震改修促進法など、耐震補助あるいは地域住宅交付金を組み合わせて重点的に支援するべきではないか。耐震化そのものも二〇一五年までに九割を目標としており、国として、地震災害のおそれのある大規模盛り土造成地を半減させるという目標とあわせ一定の工程表を示す、そのくらいのイニシアチブが必要だと思いますが、いかがでしょうか。

○増田政府参考人 お答えいたします。

 地元で合意がまとまりまして滑動崩落防止事業にかかるという段階の中で、その事業について事業負担をどうするかということにつきましては、その都度、それぞれ活用できる予算等々を検討していただいて、御指摘ありましたような地域住宅交付金が活用できるものであれば活用するということで考えてよろしいと思っております。

○高橋委員 それはもうとっくに終わった話なんですよ。今私が質問したのは、これからの耐震を進める上で、建物の耐震と宅地の耐震を一体としてやっていくのに対してもっと重点的に支援をしていくというのを考えるべきではないかということであります。

 時間がないので、同じことを局長と大臣に一言伺って、終わります。

○増田政府参考人 私の方から先に答えさせていただきます。

 住宅の耐震化、これはさまざまな制度がございまして、住宅、建築物の耐震化が進んでおります。

 ただ、御指摘のように、宅盤の非常に悪いところ、特に造成盛り土で崩落危険のあるようなところにつきましては、住宅だけの耐震化では間に合いません、その前提としての耐震化というものが必要だと思っておりますので、私どもとしても、その推進方を検討してまいりたいというふうに考えております。

○泉国務大臣 これまでの委員の御質問をお聞きしながら、現実的に対処しなきゃならないところは国土交通省のお答えの中にあると思います。

 ただ、これからの宅地造成、土地の耐震化という問題については、できることであれば、そういうところは避けていく。建物はどうしても耐震化をしなきゃなりませんけれども、土地そのものの耐震化を改めてこれからの造成の中でしなきゃならないというような土地はむしろ避けて、別のところに住宅地を考えるというような、物理的な対策と同時にそうしたソフトな対策もこれから考えていかなきゃならない時期に来ておるのではないかと私は思います。

○高橋委員 終わります。ありがとうございました。

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